治安行政处罚裁量权滥用法律规制研究

本文是法律论文，笔者认为治安行政处罚裁量权是公安机关的重要行政权力，是公安机关及其执法人员在维护社会公共安全、强化治安管理、维护社会秩序过程中具有重要实用价值的一项常见权力，其性质决定了治安行政处罚裁量权的行使直接关乎群众的财产、自由等切身利益甚至是个人安危。

一、 治安行政处罚裁量权基础问题

（一）治安行政处罚裁量权的涵义与价值

1. 治安行政处罚裁量权的涵义

治安;一词在我国出现较早，可追溯于《管子·形势解》：生养万物，地之则也；治安百姓，主之则也;。治安主要指社会秩序的安宁或维护社会秩序安宁。根据《治安管理处罚法》第一条之规定，我们可以得出治安涵义比较准确的答案，治安是公安机关的一种职责，职责内容是确保公安机关及其执法人员依法履行保障公共安全职责，不发生影响社会秩序和公共安全的问题，使得公民、法人和其他组织合法权益得到公安机关执法权限的保护不受侵犯。可见，治安;一词已由过去一种社会现实发展成当今社会的一种职责。行政处罚的涵义也比较明确，主要是指行政机关或其他行政主体依法定职权和程序，对违反行政法规尚未构成犯罪的相对人，给予行政制裁的具体行政行为。裁量;一词本义是指裁剪并度量，后发展为有甄别、衡量、裁度、推量之意，可以理解为人们衡量和评判事物的方式。美国的《布莱克法律字典》中对裁量的定义是指为法官和行政人员所享有的，在他们认为合适或必需的情况下行为或不行为的选择权;。1裁量权实际上在立法权力、行政权力、司法权力中均有存在，因此，裁量;应当包括立法裁量、司法裁量和行政裁量等多种形式，我们主要从行政裁量的角度来看裁量权。王名扬先生在《美国行政法》中将之定义为：行政机关对于做出何种决定有很大的自由，可以在各种可能采取的行动方针中进行选择，根据行政机关的判断采取某种行动，或不采取行动。也可能是执行任务的方法、时间、地点或侧重面，包括不采取行动的决定在内。;笔者查阅了我国行政法学界一些相关资料，有诸多学者提出了行政裁量权的概念，大多数学者的一致意思是，将行政裁量权界定为是行政机关在法律法规明确允许的条件下，也即法律授权情况下，或未授权而未明令禁止的情况下，基于立法目的和公正合理原则，自行判断、自行衡量而作出一定行政行为的权力。

......................

（二）治安行政处罚裁量权的表现形式

1. 处罚种类上的裁量权

根据《治安管理处罚法》第十条第一款的规定和治安管理实际情况，常见的治安管理处罚主要就是警告、罚款、拘留等三种，而尤以后两种最为常见。公安机关执法实践中经常行使的裁量权主要就是：是采取警告还是罚款、采取罚款还是拘留，还是罚款和拘留一并进行，罚款具体金额是多少，是上限、下限还是居中，行政拘留是最高天数，还是起点天数，还是折中天数，具体天数是多少天等等。

2. 处罚幅度上的裁量权

根据《治安管理处罚法》的规定，公安机关执法人员当遇到违法行为时，进行法律适用，决定其具体适用哪种处罚方式，在法律规定的幅度如拘留天数幅度、罚款数额幅度，如何选择进行处罚也是裁量权的表现形式。治安处罚的裁量权幅度是法定的，根据违法对象与程序不同，赋予了不同的裁量选择权，在治安管理处罚法律法规中有以上;和以下;，原则上这个区间的任一数字都可以选择，这个区间就是可选择幅度，选择这个区间之内数字的权力就是裁量权的表现。比如《治安管理处罚法》第四十一条规定，如果有人胁迫、诱骗或者利用他人乞讨，公安机关可以对作出此行为的违法人员，作出拘留，并处以罚款，拘留的选择幅度是十日以上十五日以下，罚款的选择幅度是一千元以下。这个以下;即 1 元到 1000 元之间的罚款额度是都可以选择的幅度；依据《治安管理处罚法》第七十条规定，对一般的赌博行为，处五日以下拘留或者五百元以下罚款，意味着执法人员可以选择拘留一二三四五任意一天拘留时间，可以不拘留，选择五百元以下的罚款，裁量体现在此。还是该条规定，赌博情节严重的，拘留和罚款一并进行，拘留的时限是十日以上十五日以下，罚款的数额为五百元以上三千元以下。此条前款的罚款、拘留的选择幅度分别是1 元到 500 元、1 日到 5 日，后款的罚款、拘留的选择幅度则是 500 元到 3000元、10 日到 15 日，这些数字区间内都是执法人员可以选择的空间。《治安管理处罚法》中处罚方式中，二百到五百罚款数额，一天到十五天行政拘留天数等处罚幅度的选择，在具体适用时，罚多少，拘多少，这便属于处罚幅度上的裁量权。

........................

二、 治安行政处罚裁量权的滥用

（一）治安行政处罚裁量权滥用的涵义和表现形式

1. 治安行政处罚裁量权滥用的涵义

.........................

（二）治安行政处罚裁量权滥用的原因

实践证明，一种权力被滥用往往存在多方面的原因，深入分析和研究原因有助于研究具体滥用解决之策，综观我国治安管理处罚行政裁量现状，笔者分析其原因如下:

1. 立法控制的有限性

目前，我国滥用行政裁量权不容易控制的一个重要原因就是，行使立法权的立法机关没有能很好地发挥立法权，对于实践中存在的问题没有及时上升到立法层面予以解决。首先，立法控制的内在意义在于通过立法来明确或者限制公安机关在治安管理处罚中的行政裁量权，但因立法权具有不完整性、滞后性的特点，客观上就限制了治安管理处罚行政裁量权的立法控制。其次，现行的《行政诉讼法》、《治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》等治安管理处罚法律、法规的具体条文有与裁量权关于的规定，但是都不尽理想，有些条文还是过于原则，不够细致，自由裁量空间幅度过大，不易操作。虽然各级公安部门针对这方面的缺陷和不足，结合实际情况和地区特点，采取了一些细化裁量标准的做法，从一定程度规范和发挥了裁量权的积极作用，但仍存在着不够科学不够完善的问题，需要在立法方面加以引领解决予以统一规范。

2. 司法审查的局限性

我国现行《行政诉讼法》第七十条作出了人民法院对公安机关超越职权、滥用职权、违反法定程序和显失公正进行司法审查的明确规定，没有对滥用职权、不适当运用治安管理处罚行政裁量权的司法审查作出相应的立法解释和司法解释，使得审查不够清晰，出现了依据不清、有法难依;的局面，这是其一。《行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查，明确了法院对公安机关的行政行为只负有进行合法性审查之责，不进行合理性审查。但在现实的公安执法工作中，仅仅审查合法性，估计无法发现隐藏在法条之外的秘密，就高不就低的罚款或就上不就下的拘留看似符合法律条文规定，但实际上对于情节轻微、社会危害不大、当事人初次违法的行为且积极配合调查的实际情况来说，显然是过重的，如果单纯进行合法审查，这样审查犹如用网口大的网捞鱼的道理一样，无法审查出任何问题。这时就凸显出了合理性审查的必要性和重要性。

.........................

三、 治安行政处罚裁量权法律规制的改革与完善......................20

（一）确立治安行政处罚裁量权行使的基本原则..............20

1. 法律设立目的原则 ......................20

2. 客观公正原则 .......................21

三、 治安行政处罚裁量权法律规制的改革与完善

（一）确立治安行政处罚裁量权行使的基本原则

治安行政处罚裁量权正确规范行使一定程度上会促进法律效果和社会效果的统一，会实现执法人与法律的无缝衔接;，但是如果控制不好、执行不力就会带来不公正、不公平甚至是对公安机关和公权力形象灾难性的毁灭。所有的公安机关都必须学会戴着镣铐跳舞;，必须给裁量权带上紧箍咒;，在严格控制下行使权力，而不能无限制的滥用自由裁量权。笔者也借阅了一些国外翻译著作，但是还是倾向于用国内一些经验来解决问题。正如蔡立东教授认为：西方国家的法治固然值得借鉴学习，但是不能完全照搬照抄。我们国家法律层面很多优秀的历史传统，有许多解决问题的好的办法，中国的事情还是要中国的办法解决;。笔者认为，我国治安行政处罚裁量权需要遵循一定的原则进一步不断改革和完善，走一条具有中国特色的治安行政处罚自由裁量权规制之路。那么，要使得现有治安行政处罚裁量权得到改革和完善，不被滥用，在立法、执法和司法规制等方面需要为其设定必要的法律规则。

由于法律法规不可能穷尽所有的违法行为，必然存在没有纳入法律范畴规范的问题，在这种条件下，就要坚持合乎情理的原则，要求执法人员本着实际情况、公众利益、公序良俗和传统习惯、乡规民约，并在符合法律精神的条件下，进行自由裁量，只有这样执法人员作出的处罚裁量的结果才能为大多数人认同。合乎情理原则实际上是执法者应遵循的良心;原则。想要实现并坚持这一原则，治安管理处罚一般需排除人情、权钱交易、领导意志等不相关因素。想要实现这一原则，需要考虑相关因素。这里所讲的相关因素是指对公安机关在行使治安管理处罚权时，应予以所考虑的因素如案件事实、当事人实际情况、社会危害性、是否曾有过违法行为以及当事人配合传唤调查的态度。

.......................

结语

治安行政处罚裁量权是公安机关的重要行政权力，是公安机关及其执法人员在维护社会公共安全、强化治安管理、维护社会秩序过程中具有重要实用价值的一项常见权力，其性质决定了治安行政处罚裁量权的行使直接关乎群众的财产、自由等切身利益甚至是个人安危。我国目前正致力加快建设法治政府的进程，政府及其组成部门依法行政、依法履职能力不断提升，公安机关的法治建设也取得了巨大的进步，公安机关内部管理体系逐步健全，执法程序制度逐步逐渐完善，监督机制和责任追究制度也开始发挥应有的作用，可以说，公安机关已将保障公民权利上升为执法的价值目标和基本理念。纵观我国治安行政处罚裁量权的发展过程，治安行政处罚裁量权对于维护社会秩序、提升治安质效、弥补警力不足、促进个案公正等方面发挥了应有作用。但是，由于执法实践中仍有大量的裁量权被滥用问题的曝光和发生，还是出现一些消极负面影响，损害了国家机关形象，损害群众合法权益，必须加强对治安行政处罚裁量权的严格控制。因此，应坚持顶层设计和基层探索实践相结合，党政统领、立法实施、公安机关负责、检法监督、其他相关部门参与的工作格局，主动担当作为，下大力气研究解决裁量权滥用问题，出实招、谋良策，让裁量权既得到充分发挥又不至于滥用，真正把各级公安机关治安行政处罚裁量权在平安中国、法治中国建设中的重要作用发挥好。

参考文献（略）