海阳市土地整治潜力与时空布局研究

1 绪论

1.1 研究背景

1.1.1 耕地保护形势严峻

为了保障粮食安全、保护耕地，自20世纪90年代起，我国开始实行土地用途管制制度，严格控制农用地尤其是耕地转为建设用地，严禁各类非农建设占用基本农田。中央政府相继出台一系列政策，将保护耕地上升为一项基本国策，实施最严格的耕地保护制度，并大力开展高标准基本农田建设。近年来，国家通过遥感监测、卫片检查等手段对保护耕地起到了重要作用，但是耕地保护的实际效果却不明显，甚至有些不尽人意，每年都会流失大量的优质耕地，尤其是城市建成区附近的耕地。

我国正处于城镇化、工业化快速发展阶段，经济建设与社会发展势必会占用部分耕地，而且基于生态安全的农业结构调整如退耕还林还草等也不可避免地造成耕地数量下降。而且对于耕地保护的利益补偿机制和奖惩机制等还不完善，地方政府、基层村民组织以及农民自身对耕地保护的严峻性及重要性程度认识不足，缺乏保护耕地的积极性和主动性。我国耕地后备资源明显不足，经测算仅有2亿亩左右，而且60%以上分布在水资源不足或生态较为脆弱地区，这些限制条件严重制约了补充耕地的能力，使耕地占补在数量和质量上的双平衡难以实现，现实中常常会出现占优补劣;的情况。

由此看来，今后一段时间内建设用地的需求无限性与供给有限性之间的矛盾将更加突出，耕地保护形势更加严峻，压力更大。

1.1.2 土地整治成为国家层面的战略部署

近年来，党中央及政府出台了一系列政策，大力推进土地整治工作。如 2008 年十七届三中全会的决定指出要大规模实施土地整治，加强中低产田改造；2009、2021 年中央第一号文件均提到要高度重视土地整治，要求集中连片、因地制宜、有序开展土地整治。

2021 年 10 月，国土资源部要求全国、省级、试点县市开展土地整治规划编制工作，统筹安排、科学指导土地整治活动。2021年3月，国土资源部发布实施《全国土地整治规划（2021-2021 年）》，根据当前土地利用中存在的实际问题，制定土地整治目标，合理规划，要求地方各级人民政府加强组织领导、周密部署，依据上一级土地整治规划确定的目标和任务，加快本区域土地整治规划编制和实施工作，大力推进高标准基本农田建设，全面落实全国规划提出的目标和任务。其他涉及土地整治活动的规划，在进行规划设计时要注意与土地整治规划相衔接，不能各行其是、各谋其政，保障规划的有效性和科学性，使规划落到实处。

1.2 国内外研究现状

1.2.1 土地整治总体研究现状

1.2.1.1 国外研究现状

在国外，土地整理最先起源于欧洲的德国、法国和俄罗斯等，随后加拿大、日本、韩国、匈牙利等国也陆续开展了土地整理的实践活动。德国是世界上第一个颁布关于土地整理法律的国家，也是土地整理开展最广泛、效果最好的国家之一。德国的土地整理起源于16世纪中期，随着历史的发展，土地整理的目标逐步提高，内容也在不断增加。按照土地整理目标与内容的差异，其发展历程可大致分为四个阶段：第一阶段以地块简易合并及调整田间道路为主，减少地块的分散，减少田埂占地，方便经营管理，提高农业生产力；第二阶段是以农业基础设施的完善促进农业发展为主的阶段，这个阶段的成果不仅是农作物产量的提高，更重要的是重新归整出新的、符合现代经营管理的农田结构和布局，从而改善农业生产经营条件，促进农业的发展；第三阶段是以乡村整理促进农村发展为主的阶段，土地整理必须符合农业结构的合理性，并顾及相关利益群体的利益及公共利益，同时增强农村居民点的建设，使其具有吸引力；第四阶段以乡村综合整理与自然保护促进地区发展的阶段，这一阶段的重点在于促进地区经济发展，保护和改善生态环境，以期通过土地整理追求经济、社会、生态效益的统一和协调。

18 世纪中叶，俄罗斯开始在全国范围内广泛开展土地整理工作，并于 1779 年在莫斯科建立了世界上首个土地整理学校。俄罗斯的土地整理具有明显的技术延续性，时至今日俄国对于土地整理的理论体系已经十分完善。在当时的俄国，土地整理是调整土地权属关系、开展土地合理利用的重要措施，其对于发展社会主义经济、巩固土地公有制等方面起到了十分重要的作用。随着社会主义经济的不断发展，其土地整理的重点转移到合理集约利用土地资源、创造良好生态环境以及改善自然景观等方面。

世界上的其他国家，如加拿大、芬兰、荷兰等，虽然在土地整理的目标及内容在特定阶段与德国存在差异。但是目前的土地整理目标及内容都表现为多元化、多层次化。综合国外土地整理的实践活动，国外土地整理的内容主要涉及以下几个方面：

(1)土地整理对城市发展和农村更新的意义。Rafael Crecente通过对已经开展过土地整理的区域和未开展区域进行比较分析，评估农村发展策略及土地项目的实施效果，系统地阐述了土地整理和乡村发展之间的关系，他认为土地整理政策最初只是促进农业发展的途径，但后来逐步成为农村发展的重要手段。

(2)土地整理对土地景观的影响。在过去的几十年里，技术的不断进步使得人造景观大量出现，土地整理的实质就是对土地景观的整理及重塑。土地整理对于土地景观的影响是近年来土地整治研究的重要方面之一。

(3)土地整理的水土保持效果机理分析。如日本东京农业大学的学者详细研究了整理后土地的水土保持效果，其研究结果表明整理后的土地单位面积的土壤侵蚀量小于未开展过整理的土地的土壤侵蚀量。

(4)土地整理相关政策研究。在开展土地整治实践活动的过程中，发达国家制定了一系列的政策法规，推动土地整治的实施。

1.2.1.1 国内研究现状

我国对于土地整理的系统研究刚刚起步，目前的研究主要集中在以下4点：（1）土地整理的理论体系与实践。这部分主要内容为土地整理的含义、目标、意义以及与其他研究之间的关系。（2）土地整理规划与设计，包含土地整理规划以及土地整理项目的规划设计。（3）土地整理评价，包括土地整理潜力与效益评价、生态评价等。（4）土地整理模式研究，包括土地整理模式、土地整理项目管理模式等。

2 土地整治相关理论基础

2.1 土地整治的概念、含义与主要内容

2.1.1 土地整治的概念

土地整治一词来自于俄文的翻译，主要包括土地调整与土地整治两个方面。起初国内外土地整治的主要形式是田块合并，目的是便于田间作业和生产管理，后来土地整治概念进一步扩展，开始包括农村建设用地整理，为基础设施建设提供土地。近年来，土地整治开始更多地关注生态建设，注重生态环境保护，提倡经济效益、社会效益与生态效益协调。

经过长久研究和发展，对于土地整治的认识基本达成一致。土地整治是为了提高土地利用效率、保障土地可持续利用而进行的土地治理、生态恢复等活动，主要包括：对低效利用和不合理利用的土地进行挖潜、对未利用土地进行开发、对人类破坏和自然损坏的土地进行复垦。

2.1.2 土地整治的含义

新形势下加强农用地整理、农村建设用地整理和新农村建设的有机结合，应是土地整治的核心价值所在。新时期，土地整治是实现耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩等一系列政策的重要措施，土地整治对于保障粮食安全、土地利用效率和集约度、优化城乡空间布局、推动城乡一体化发展具有十分重要的意义。

当前我国正处于快速城镇化的重要阶段，提出了新型城镇化的重要理念。土地整治是破解双保;矛盾、推进新农村建设、统筹城乡发展、实现新型城镇化的基础，同时也顺势成为推动城乡转型的重要措施。

2.1.3 土地整治的内容

根据2021年颁布的《县级土地整治规划编制规程》，土地整治的主要内容包括农用地整理、农村建设用地整理、城镇工矿建设用地整理、土地复垦和宜耕后备土地资源开发等。

2.2 土地整治的理论基础

2.2.1 可持续发展理论

土地是人类社会生存和经济发展所赖以存在的载体，土地资源供给的有限性和日益增长的土地需求之间的矛盾日渐加剧，是土地可持续利用要解决的关键问题之一。作为实现土地可持续利用的重要手段，土地整治必须坚持可持续发展理念，在确保生态安全的大前提下，合理安排各项土地活动。因此土地整治在关注经济效益的同时更要注重社会效益和生态效益，确保土地资源的可持续利用和人类社会的可持续发展。

2.2.2 人地关系地域系统理论

人地关系地域系统是人类子系统和地理环境子系统交互作用构成的系统，具有不断动态变化的特点[52-53]。20 世纪 90 年代初，吴传钧院士提出人地关系地域系统理论，将中西方对于人地关系的理念进行深化提升，他提出的人地关系地域系统更加强调区域发展过程中的人地协调，该理论要求人类在发展过程中，必须遵循自然规律，强调人与自然和谐发展。土地整治的总目标是理顺和协调人类生产与自然环境之间的相互作用关系，人地关系地域系统理论与土地整治的地域性和综合性相结合的特点完全一致。因此，在土地整治实践中，既要为人类生产发展创造经济效益，也要保护土地的生态环境，提升生态效益，推进土地资源可持续利用，实现经济效益、社会效益和生态效益的协调统一。

2.2.3 土地节约集约利用理论

土地集约利用是世界各国普遍重视的发展道路和土地可持续利用战略选择。面对土地资源紧缺、人地矛盾尖锐的问题，实施土地资源节约集约利用是提高土地利用效率的必然要求，也是建设资源节约型、环境友好型社会的客观需要。通过土地整治可以实现土地利用从粗放到集约的转变，实现区域城乡土地资源的优化配置、提高土地利用整体效益。

土地整治与城乡一体化发展相结合，合理有序开展城镇工矿用地整理、农村建设用地整理等，对推动城乡建设用地增减挂钩政策的实施、提高区域内部土地集约度和利用效率具有十分重要的意义。

3 海阳市概况......................... 11

3.1 区位条件............ 11

3.2 自然条件......................... 12

3.3 经济社会条件 ................... 13

3.4 土地利用状况 ......................... 13

4 海阳市土地整治潜力调查与评价研究................... 15

4.1 农用地整理潜力调查与评价................. 15

4.1.1 农用地整理潜力来源与分布 ...................... 15

4.1.2 海阳市 2001-2021 年农用地整理项目分析 .............. 17

5 海阳市土地整治时空布局研究 .................. 48

5.1 土地整治的目标................... 48

5.2 土地整治时空布局的含义 ................. 48

6 海阳市土地整治对策提议

6.1 加强宣传，提倡公众参与

在土地整治中，尤其是农村建设用地整理时，农民是该项活动的主体。在开展整治活动之前，要组织咨询会、听证会等，尽可能的采用多种手段加强宣传，如广播、电视、报纸等，使整治主体明白开展土地整治活动的重要性。在整治过程中，充分考虑农民意见，尊重农民利益，使公众积极参与到整治活动中来。

6. 2因地制宜，分区推进

土地整治应因地制宜，分区实施。不同区域经济发展水平存在差异，土地利用程度也各不相同，因此在进行土地整治时必须科学规划，因地制宜。对县域进行土地整治分区，从不同类型区域的实际出发，强调地域差异性及其功能主导性，因地制宜制定出适宜不同区域的详细的整治空间规划，为将来合理有序开展土地整治活动提供科学依据。

7 结论与讨论

7.1 本研究的主要结论

空间分布上看，农用地整理项目多集中在在市域中部及东北部地区，土地开发项目集中在西部的小纪镇、东部的盘石镇以及北部的郭城镇和徐家店镇，土地复垦项目多集中在在留格庄镇北部，以及徐家店镇；农村建设用地整理项目在全市范围内均有分布。

通过土地整治分区研究，海阳市土地整治活动空间分布具有一定的规律性，全域共可分为5个区域：东部土地综合整治重点区域、西部土地综合整治重点区域、南部农村建设用地整理重点区域、北部土地综合整治重点区域以及中部农用地整理重点区域。不同整治类型区采取差别化的整治措施：东部、北部、西部地区可以实施土地综合整治；南部地区侧重于农村建设用地整理，将其与新农村建设相结合，双轮驱动促进城乡一体化发展；中部地区平原地区适宜开展农用地整理，建设高标准基本农田，提高农业生产力。研究土地整治类型划分对于海阳市下一步开展土地整治实践活动、进行项目立项布局等具有十分重要的现实意义。

7.2 有待进一步研究的问题

（1）本研究对土地整治潜力的调查评价侧重于补充耕地数量潜力，对耕地质量潜力未进行讨论。土地整治活动尤其是农用地整理、中低产田改造、高标准基本农田建设等对田间灌排条件等的改善，会对耕地质量产生积极影响，而这种耕地质量提高的潜力或程度有多大有待进一步深入研究。

（2）由于土地整治活动本身具有动态性，因此本文只对十二五期间海阳市土地整治进行了时空布局并分区，未对远期的土地整治潜力、时空布局等进行展望研究。

（3）城镇工矿建设用地多位于城镇建成区范围内，进行城镇工矿建设用地整理的目标主要是激活存量土地，扩展城市发展空间。但是由于涉及权属调整等问题，该项土地整治活动具有较强的政策性与不确定性。因此在本文的时空布局部分主要针对农村土地整治，未对城镇工矿建设用地整理进行项目布局。

（4）土地整治是一项功在当代、利在千秋的伟大事业。在新形势下，加强农用地整理、农村建设用地整理和新农村建设的有机结合，促进农村发展、农民增收、农业增效，实现城乡一体化，应当是土地整治的核心价值所在。但是如何实现土地整治与新型城镇化、新农村建设有机结合，实现良性互动需要更加深入的研究。

参考文献（略）