欧洲议会对欧盟对外政策作用探析

第一章 欧盟对外政策的含义和内容

第一节 欧盟对外政策概念辨析

一、对外政策的含义

传统意义上的对外政策通常指一个国家为谋求国家利益、实现国家目标而在处理与其他国家关系方面所采取的政策。例如杰里尔·罗塞蒂认为，对外政策是指由政府政策制定者所选择的国外介入范围以及目标、战略和手段的综合。;15同样的，贝克维茨认为，对外决策就是指国家用来管理它同其边界以外的世界、特别是其他国家的关系的原则和实践;。由此可见，传统意义上的对外决策应该具有以下几方面特征：（1）目标的明确性，任何对外政策的实施都是为了谋求和实现国家利益。（2）国家中心，传统意义上的对外政策理论认为，国家是国际政治舞台最为重要的行为体，对外政策的制定是国家公共政策制定的一个子集，国家享有发展对外关系的合法性。（3）对外政策内容的广泛性，与传统意义上的外交政策不同，对外决策涵盖的内容更加广泛，不独囿于政治、安全领域。对外政策同样将经济、文化等其他领域视为其政策内容。由于一国所要实现的对外政策目标日益包含传统外交之外的成分，而且，一国实现其目标常常要借助经济、文化等非传统外交手段，因此，对外政策的目标也更加广泛。

传统意义上的对外政策具有明确统一的逻辑顺序。国家是对外决策的行为主体，由于国家具有至高无上的主权属性，国家行为体在其确定的目标领域中具有基于能力之上的统一执行力，即国家在政治、军事、经济、文化等领域有专属的处理对外关系机构，并且在各个领域中执行对外决策的力度是统一的，不存在置于其上的限制性变量。

然而，伴随着二战结束之后，尤其是冷战结束之后国际组织的崛起，传统意义上的对外政策概念面临着前所未有的挑战。首先，从行为主体上看，国际组织、跨国公司等非国家行为体作用日益加强，其数量仍以几何级数增长。其次，在目标界定和执行上，不同于国家在各个领域相对平行的利益目标，非国家行为体可能只专注于一类目标的实现，如国际绿色组织关注生态保护、妇女组织关注女权运动等；也可能利益分布于两个以上的目标域，如经济、政治等，但在这组目标群中有所偏重、执行能力有所不同，这种情况适用于综合性政府间组织。因此，有必要对旧有的对外政策的含义进行重新界定。即对外政策是国际行为体为实现其目标，对与他国政府、国际组织等关系给予影响的公共政策。

第二节 联盟对外政策第一支柱共同对外经济政策

一、共同对外经济政策行为体

正如第一节所指出的，国际组织的对外政策与国家行为体对外政策不同，存在不同领域一体化程度不同而产生的影响力不同的问题。就欧盟共同对外经济政策而言，存在着欧盟（主要是欧盟下辖各机构，欧盟委员会、欧洲理事会、欧盟理事会、欧洲议会、欧洲法院等）与成员国两大行为主体，并依照政策领域权力安排的不同发挥作用。依据主权汇集和主权委托程度;的不同，我们将联盟对外经济政策分为以下几类：

1、排他性权力

2、替代性共有权力

3、平行共有权力

第二章 欧洲议会权能和扩权之路

第一节 直选之前

对于各国代表的产生方式，《巴黎条约》做了如下规定：大会由缔约各方依照各自规定的程序，由其议会每年在其内部指派的或通过直接普选的代表产生。;31而实际上，直到1979年第一次普选的完成，大会代表都是由成员国议会指派产生。这就在程序上决定了大会代表对成员国政府的依赖，缺乏普遍民意基础支持的共同体大会在民选产生的各成员政府面前是天生的矮子，没有扩张权力的合法性。因此，从煤钢共同体大会诞生到 1979年，欧洲议会的奋斗重心始终是促进议员普选的完成。笔者也将之视为欧洲议会扩权的第一阶段。根据欧洲一体化进程的发展，可以将这一大阶段分为以下几个部分。

1、1952 年1957 年

这一阶段是欧洲煤钢共同体成立至《罗马条约》通过，三大共同体建立的时期，是欧洲一体化的开启阶段。六个成员国首先将其煤钢管理置于一个共同的超国家机构中，一方面实现了消弭战争隐患的目的，一方面，将煤钢联营作为一体化的试点，为之后更为广阔的合作奠定基础。

此时共同对外政策尚未开启，因此共同体大会的权力主要集中于煤钢共同体内部决策上，且这种权力十分微小。依据莫内的初衷，煤钢共同体设计了四个相互平衡的机构：最高机构由煤钢领域的技术官员和精英为主导，该机构控制和决定各成员国煤钢的产量和分配，是共同体的最高决策和执行部门。为了平衡最高机构的权力，引入政府间主义色彩浓烈的部长理事会，负责对重要的立法决策进行把关并负责各国与共同体的沟通联络。欧洲法院作为司法机关，裁决各成员国在煤钢联营中有可能出现的纠纷。共同体大会则负责监督最高机构的决策，防止侵害共同体行为的出现。（具体架构如图1.0所示）

然而在实际的运行中，共同体大会的权力并没有体现其四头并立;的设计初衷，在最终签订的《欧洲煤钢共同体条约》中，提及共同体大会的条款少之有少（仅有第20-25 条、第38、78、94、95条）;。最初设定的监督权的实现方式也相对单一：一、通过 2/3多数票通过不信任案弹劾高级机构。二、向高级机构和部长理事会提出书面或口头质询。第一项权力受制于弹劾门槛高和监督手段激烈等因素的限制，无法达成，很长一段时间内，大会都未曾动用过此项权力。第二项权力的性质本身便是辅助性的，又因为部长理事会无义务回应质询而使之大打折扣。总体来看，在一体化初创阶段，欧洲议会的作用是辅助的、低微的。与其他机构的创新胆略形成了强烈的对比。;

第二节 通往欧盟之路

1979年议会直选开启到《马约》通过是欧洲议会发展史上一个重要阶段，也是欧洲一体化历史上的重要阶段。在这十二年中，联盟对外政策一体化速度开始加快，在原有的业已成熟稳重的对外经济一体化的基础上，通过《单一欧洲法令》，使对外政治一体化开始逐渐发展并走向机制化。在这一阶段，欧洲议会的对外权能也得到了一定程度的发展。

首次欧洲议会直选于1979年6月举行，9国选民的平均参选率为62.5%，其中，对一体化态度一贯热衷的意大利参选率达到了85%。;39同时，议员数量也从198名增加到410名。议员们视此为选民对议会和联合欧洲的支持，并宣称在民意支持基础上切实履行好现有的权力。

首先，议员们开始努力充分行使条约赋予的权力，这主要体现在咨询权和监督权的使用上。长期以来，部长理事会对议会在立法和决策过程中的咨询意见十分不重视，在不采纳议会意见时甚至不作任何解释或采取逃避态度，这种情况在1980年开始有所转变。1979年，理事会通过关于异类葡萄糖;的决策，认定包括在欧盟内部生产和进口的异类葡萄糖侵害了糖类生产商的利益，因此宣布课以重税。欧洲议会对此提出了咨询意见，但理事会并未考虑其意见，仍然决定按照原方案执行。对此，议会采取了此前从未有过的有效行动，对理事会违反条约《咨询程序》的行为向欧洲法院提起诉讼。欧洲法院裁定议会胜诉，并宣布以后所有违反咨询程序的立法和决策都是无效的，这一裁决一定程度上调整了议会和理事会的关系。尽管其作用有限，但是它从政治意义上反映了联盟的基本原则：即联盟公民及其代表应在联盟内部和对外决策方面发挥更大的作用，以促进机构平衡。;自此之后，议会开始频频在对外经济决策方面动用咨询权，要求理事会凡是涉及共同商业政策和共同农业政策的法令和决策的具体信息必须告知议会，并由议会下属的对应委员会审议提出具体意见。理事会应充分考虑议会的意见和立场，并给予相关解释。在咨询程序的具体应用上，欧洲议会也更加策略化。凡是议会倾向于否决的提案，一般并不立即表决形成正式否定。而是将表决时间在条约规定的范围内尽量拖延，直至获知理事会和委员会对议会修正意见的态度。如果议会的修正意见被拒绝，议会可将提案交由具体下属委员会再行审议。这种策略使提案通过的时间拉长，给议会创造了与理事会及委员会讨价还价的空间，尤其在急需通过的提案上，其他两大机构必须慎重考虑议会的意见。另外，议会也更加重视以质询的方式发挥其监督职能，从1979年到1989年，议会的年度质询数超过了2000个，最高时达到了3433个。;质询的作用主要在于向公众宣示议会在对外经济政策方面的立场，通过公众包括媒体的宣传作用加强对理事会和委员会的监督。

第三章 《里斯本条约》之后的欧洲议会................ 25

第一节 《里斯本条约》对欧盟对外政策的改革................... 25

第二节 《里约》后欧洲议会在欧盟对外经济政策中的作用 ............... 28

第三节 欧洲议会在 CFSP 中的作用 .................. 32

第四章 欧洲议会的发展局限和前景展望............... 35

第一节 欧洲议会的目标能力差距 ................. 35

第二节 议会扩权的限制因素 .......................... 36

第三章 《里斯本条约》之后的欧洲议会

《里斯本条约》是继《马约》之后，欧盟实现的又一次重大飞跃。虽然它是欧盟宪法条约挫折之后的一次立场倒退，但仍然继承了宪法条约中的许多成果，尤其是机构改革方面赋予欧盟新的内容，给予欧盟国际政治舞台上完整的法律人格。极大促进了欧洲一体化进程的发展，对欧洲议会的进一步扩权产生了积极作用。

第一节 《里斯本条约》对欧盟对外政策的改革

1、 结构调整

《里斯本条约》之前的欧盟对外政策始终由不同部门、采用不同方法处理。联盟的对外职能分散在三大支柱当中，不同的政策领域使用不同的办法。共同商业政策和共同农业政策隶属第一支柱，属于欧共体专属权能，成员国在该领域主权基本委托于共同体；共同外交与安全政策则隶属联盟第二支柱，适用政府间主义的方法。同时由于欧共体的实质存在，使欧盟在国际政治舞台实际存在两个独立法人欧共体和欧盟，这对于欧盟塑造对外整体形象，实现一个声音说话;的政治抱负极为不利。因此，试图加强欧盟对外政策一体性和协调性的《里斯本条约》迈出的第一步便是合并两大法人。

《里斯本条约》取消了马约所确立的欧盟三大支柱的结构，将原属于第三支柱的警务与司法刑事合作并入到《欧盟运行条约》中，并于《欧洲联盟条约》第一编中明确规定联盟将建立在本条约与《欧洲联盟运行条约》的基础之上。两部条约拥有同样的法律价值。联盟将取代并继承欧洲共同体。;自是，欧盟成为联盟唯一法人，联盟在国际舞台上有了一个明确的政治称谓。

但值得注意的是，虽然司法与警务刑事支柱被并入由《欧共体条约》修订而成的《欧洲联盟运行条约》中，但并不意味所有政策领域均适用第一支柱的立法决策方法。共同外交与安全政策仍由《欧洲联盟条约》第五编单独规定，沿用政府间主义方法。这就意味着，现有的欧盟框架下仍然存在两个隐性支柱。从这个角度上看，受制于一体化进程的发展速度，《里斯本条约》的结构改革仍是不彻底的。

第四章 欧洲议会的发展局限和前景展望

从煤钢共同体共同大会到今天，欧洲议会经历了巨大的转变和发展。从组织形式上，完成了由成员国派出机构到欧洲公民普选机构的转变。从内部构造上，完成了从以成员国利益划分到以意识形态凝结的党团组织的转变。从权能上，完成了从边缘机构到重要立法机关的转变。总体来看，欧洲议会在其六十余年的发展历程上，描绘出一条逐渐上升的轨迹。然而，议会的发展并非一帆风顺的，横亘在其面前的结构性障碍和现实性障碍依旧存在，议会能否继续发展取决于这些障碍的克服和解决。

第一节 欧洲议会的目标能力差距

欧洲议会的成立是西方代议制民主文化在欧洲层面的自然代入，议员的普选也是这种政治文化的惯性作用。欧洲的学者和民众倾向于认为，在联盟的主要机构中，理事会是来自于成员国民众民选产生的官员构成，具有代议制民主的精神，因此可以成为立法机构之一。然而，委员会作为欧盟的实际执行机关未经民选产生，技术官僚的施政行为必须得到民意直接的监督才能体现民主的理念。为弥补民主赤字计，仿效成员国的民主制度，引入议会制度。因此，欧洲议会发展始终是以各成员国议会的权能为目标的。

议会制度起源与欧洲，并经历 18、19 世纪的资产阶级民主革命逐渐发展成熟稳重。其中，英国的议会民主制度更成为许多后发国家建立民主制的模板。我们这里，就以英国的议会权能作为标准分析欧洲议会与其发展目标之间的差距。

1、组织机构差距

英国的议会从性质上来讲是一个完整的主权国家的立法机关，根据三权分立思想，议会是国家唯一合法的垄断立法权的机关，在辖属范围内基本不存在其他竞争性机构，议会的立法和决策适用于全国范围，下一级议会的职能不得与联邦议会的立法决策相冲突。虽然首相拥有一定程度的立法倡议权，但总体来讲仍然与议会无法构成威胁。欧洲议会则不同，在欧盟层面存在着所谓双峰立法机构;欧洲议会和理事会，立法权能由两者共享。从性质上看，议会和理事会属于竞争机构，且欧洲议会处于弱势一方。议会仅在共同决策程序下享有与理事会平等的地位，在咨询程序和同意程序下，还要服从理事会的最终决定。这种态势是由欧盟性质界定的，虽然其一体化程度高于一般国际组织，但是发展为统一联邦仍是遥远愿景。议会权能的扩张只能在双峰立法的机构中进行。

2、能力差距

根据英国宪法规定，议会拥有立法权、财政权、监督调查权、人事任免权和其他职权。67这些职权应用到对外政策领域，主要表现为：a 议会有权制定和修改关于对外政策领域的法律.b通过公共开支委员会下属的国际和对外事务委员会研究国家对外政策所需实质预算并决定是否通过预算案.c 议会有权定期对政府展开质询，对外政策也被包含在质询范围内，政府负责人必须予以回答。d 批准首相、外交大臣的任免。e 对外宣战、媾和、缔结国际条约等事宜必须得到议会的批准。就上述五项权力而言，欧洲议会在欧盟对外政策层面均覆盖了一部分内容。但这种权能发挥是打了折扣的，在对外政策立法方面，欧洲议会只能在共同决策程序下覆盖绝大部分对外经济政策；在预算方面，共同外交与安全政策的开支并不归属欧洲议会管理；在质询权的使用上，欧洲议会层面并不存在在野党;，因此质询更多成为一种立场的宣示，是缺乏力量的；在批准国际条约方面，议会的权力只能覆盖共同决策程序下的对外经济协议，在涉及政治安全的领域乏善可陈。

参考文献（略）